• TEFTİŞ SİSTEMİNİN NUR TOPU GİBİ BİR SORUNU (MU) OLDU
    TEFTİŞ SİSTEMİNİN NUR TOPU GİBİ BİR SORUNU (MU) OLDU
  • BAKANLIK MAARİF MÛFETTİŞİ ATAMALARI İPTAL
    BAKANLIK MAARİF MÛFETTİŞİ ATAMALARI İPTAL
  • 16. İL TEMSİLCİLER KURULU TOPLANDI
    16. İL TEMSİLCİLER KURULU TOPLANDI
  • XI. Uluslararası Eğitim Denetim Kongre Programı Yayınlandı
    XI. Uluslararası Eğitim Denetim Kongre Programı Yayınlandı
  • MEB den MÜFETTİŞLİK ATAMALARININ İPTALİNİ İSTEDİK
    MEB den MÜFETTİŞLİK ATAMALARININ İPTALİNİ İSTEDİK
  • BAKANLIK MAARİF MÜFETTİŞİ MÜLAKAT VE ATAMALARI İPTAL EDİLDİ
    BAKANLIK MAARİF MÜFETTİŞİ MÜLAKAT VE ATAMALARI İPTAL EDİLDİ
  • Dünya Emekçi Kadınlar Gününü Kutlarız
    Dünya Emekçi Kadınlar Gününü Kutlarız
  • MEB BakanYardımcısı Sayın İbrahim ER’e Ziyaret
    MEB BakanYardımcısı Sayın İbrahim ER’e Ziyaret
  • Basında TEM-SEN
    Basında TEM-SEN
  • Sayın Erkan AKÇAY’ı Ziyaret Ettik
    Sayın Erkan AKÇAY’ı Ziyaret Ettik
EĞİTİM DENETİMİNDE YAPISAL DÖNÜŞÜM VE BÜTÜNLÜK ARAYIŞI

 Denetimde İşlev Sorunu

Yönetim ve denetim, iç içe geçmiş, birbirini tamamlayan kavramlardır. Yönetim kabaca; belli amaç ve görevleri gerçekleştirmek üzere çalışanları bir araya getirip örgütleme, yönlendirme, eşgüdümleme ve denetleme süreci olarak tanımlanmaktadır. Bu süreçte denetleme, sürecin olmazsa olmaz temel halkalarından birisidir. Bunun nedeni, denetimin, yönetsel bir karar doğrultusunda yapılan etkinliklerin amaca hizmet etme derecesini saptamaya yönelik etkinlikler bütünü olmasından kaynaklanır.

Bir uygulamanın etkililiği, onun öngörülen amaçlara hizmet etme derecesine  bağlıdır. Bu da uygulamanın gözlemlenerek süreç ve sonuçlar hakkında veri toplanmasını, toplanan verilerin değerlendirilmesini ve yeni önlemlerle çıktının beklentileri karşılama düzeyinin güvence altına alınmasını gerektirir. Nitekim denetim denilen şey de kısaca budur. Dolayısıyla, denetim her yönetsel süreçte, sürecin tamamlayıcı parçasıdır. Burada söz konusu olan ister tüm bir yönetsel sistem isterse bu sisteme katkı sağlayan her hangi bir uygulama olsun sonuç değişmemektedir.

Denetimdeki temel amaç, hedef ile eylem ve çıktılar arasındaki uyum ya da tutarlılığın güçlendirilmesini sağlamaktır. Denetim yoksa, etkili bir yönetim de yok demektir.  Aslında denetim, yönetsel iş ve eylemlerde sistemi keyfiliğe, yani sapmalara karşı koruyan bir araç özelliği de taşımaktadır.

Eğitim sisteminde olduğu gibi, makro ölçekli bir sistemin yönetimi açısından alındığında denetimin iki temel rolü ortaya çıkmaktadır.                                                                        

1.Denetim, yönetime,“uygulanan politikaları değerlendirme” olanağı sağlamaktadır.

2.Denetim, “yönetime politika belirlemede rasyonalite” sağlamaktadıYani,  hedef vermekte,  öncelikleri görme ve belirleme olanağı sunmaktadır.

Söz konusu iki rol üzerinden gidilirse, denetimin varlık nedeni apaçık biçimde süreci geliştirme biçiminde kendisini göstermektedir. Denetim, daha etkili, daha işlevsel, daha nitelikli çıktı sağlamanın olmazsa olmazıdır. O zaman, süreci geliştirme, denetsel anlamda yapılan her iş için bir karşılaştırma ölçütü durumundadır. Başka bir deyişle, süreci geliştirme amacına hizmet etmeyen her çaba, amaç önünde bir engeldir, bir sapmadır.

Bilindiği gibi, Türk Eğitim Sistemi, kamusal hizmet alanları içinde gerek hizmet niteliği gerekse etkililik açısından en sorunlu sistemlerden birisidir.  Kuşku yok ki, bunun pek çok nedeni vardır. Ancak, bir sistem öngörülen çıktıları üretme gücüne sahip değilse ya da bunu pek az gerçekleştirebiliyor ise, o sistemi oluşturan alt öğelere ve öğeler arası bütünlüğe yoğunlaşmak gerekir. Konumuz açısından alındığında, eğitimin sistemsel sorunlarının önemli bir yönünü de denetsel süreçlerin oluşturduğu açıktır.

Denetsel süreçler kritik önemde bileşenlerden oluşur. Bunlar ölçütlemeden, ölçüm yapacak insan gücü niteliğine, ölçümleme tekniğine, ölçümlenen nesneye ve  bu amaçla oluşturulan yapısal kurguya kadar değişkenlikler gösterir. Dolayısıyla, denetsel süreçlerde etkililik sözü edilen her bir  bileşen üzerinde yoğunlaşma ve bütünleştirme gerektirir. Denetsel yapı ve süreçlerde sorun aranırken konuya çok yönlü bakılması kaçınılmazdır. Unutulmamalıdır ki, amacı araç kılan her uygulama sistem üzerinde bir yüktür ve geliştirilmek zorundadır. Bu anlamda, her konuda olduğu gibi denetsel süreçlerin de sürekli evrilerek yenileşmesi kaçınılmazdır. Yenileşme bağlamlı amaç-araç etkileşiminde, atılan adımlar amacı sürekli güncel tutabildiği, aracı da bir o kadar etkili kılabildiği ölçüde başarı güvence altına alınabilecektir.

Denetimde çağdaş yaklaşım, süreci geliştirmede bir yandan insanı gelişim odağına koyarken, bir yandan da kurumsal amaçları maksimize etmeye yarayacak diğer yapısal araçlar üzerine yoğunlaşmaktadır. Özellikle kurumsal amaçlar söz konusu olduğunda denetimden beklenenler birkaç başlıkta toplanabilir. Birincisi, kurumsal anlamda süreci geliştirmeye odaklanmayla ilgilidir. Son dönemde kamu yönetim sisteminde yaygınlaştırılmaya çalışılan stratejik yönetim ve stratejik planlama çalışmalarını bu kapsamda değerlendirmek yanlış olmaz.  Stratejik planlamanın gereği olan performans göstergeleri de denetimde, “ölçüt” gereksinimini karşılamaya yöneliktir. Bu yolla, denetim bir anlamda  “kapasite geliştirmenin”  de aracı kılınmaktadır.  Böylece,  kurumsal düzeyde performans ölçümü yoluyla, sistem işleyişine yönelik geliştirici (yenilikçi) politikaların belirlenmesine katkı sunulmaktadır.

İkincisi ise, işgören performansının ölçümü yoluyla, işgören yetkinliklerinin artırılmasına yönelik stratejilerin belirlenmesine, geliştirilmesine ve gerçekleştirilmesine çalışmaktır. Bu düzlemde, denetim, işgörenlerin yeterliklerini kurumsal amaçlar yönünde daha çok işe koşabilmeleri için onları harekete geçirmeye ilişkin bir rol üstlenmektedir. Bu da kısaca, süreç liderliği olarak tanımlanabilir. Nitekim, işlevsellik açısından alındığında,  eğitim deneticisi/eğitim denetmeni; eğitim alanındaki süreçleri bilen, geliştiren, yönlendiren bir eğitim lideri olmak zorundadır.

Denetim konusunda yapılmaya çalışılan kavramsallaştırmadan hareketle, eğitim sisteminde son dönemdeki düzenlemeler ve eğitim denetiminin durumuna da yakından bakılması gerekmektedir.

Eğitim Denetiminde Yeni Kurumsal Yapı

 Milli Eğitim Bakanlığının kuruluş ve görevlerine ilişkin 2011’in son çeyreğinde  çıkarılan 652 sayılı KHK ile, bu bakanlığın kurumsal yapısı önemli bir dönüşüme tutulmuştur. Bu dönüşüm yalnızca merkezi örgüt yapısında değil, aynı zamanda işleyişi de kapsamak üzere tüm eğitim sistemi üzerinde derinlikli etkiler doğuracak niteliktedir. Söz konusu düzenlemenin bir ayağını da eğitimdeki denetsel yapı oluşturmaktadır.

MEB’in alt sistem öğeleri içinde kendine özgü kurumsal kültürüyle ayrıcalıklı bir konumda bulunan Teftiş Kurulu Başkanlığı (TKB) yapısal dönüşüme uğrayan birimlerin başında gelmektedir. Denetim olgusuna yönelik yeni kurumsal siyasaya bağlı olarak, kuruluşu 1850’lere kadar uzanan Teftiş Kurulu Başkanlığı kaldırılmış ya da en azından köklü bir ‘form’ değişimine tutulmuştur.

Yaklaşık son on yıldır yönetimi elinde bulunduran siyasal erk, Türkiye’deki teftiş uygulamasına yönelik ‘olumsuzluk yargıları’ içeren bir algıya sahiptir. Gerçekten de bu konudaki siyasal bakış öteden beri TKB’leri eskimiş, çürümüş kurumlar olarak değerlendirmektedir.[1] Nitekim, 2003’te parlamentoya sunulan Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısında, teftiş sistemine yönelik yaklaşıma temel oluşturan gerekçeler arasında şu görüşlere yer verilmektedir: “…ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. … Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerine yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir.  Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir.” [2] Bu yaklaşım sonraki yıllarda farklı kurumlarda denetim birimlerinin yeniden yapılanmaya tutulmasının ardındaki siyasal yaklaşımın arka planını göstermesi bakımından önemlidir.

Milli Eğitim Bakanlığı teftiş düzenine yönelik yapısal düzenlemeyi de bu bağlamda ele almak yanlış olmayacaktır. Eş deyişle, 652 sayılı KHK üzerinden teftiş sistemine yönelik dönüşüm hamlesi, hükümetin kamu yönetiminde uyguladığı genel dönüşüm siyasasının bir parçası olarak görülmelidir. Bunun bir kanıtı, teftiş kurullarının (görevsel değil, ama) kurumsal olarak diğer bakanlık ve kurumlarda da dönüşüme tutulmasıdır. Teftiş kurulu başkanlığı yerine konulan ise, kurumlara göre kimi farklılıklar gösterse de özdeki yapısal yaklaşım benzerdir. Örneğin, Sağlık Bakanlığı’nda bu birim Denetim İşleri Başkanlığı (663 KHK/Md.7), Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nda Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı (665 KHK/Md.10) adını almaktadır.  MEB’ teki adlandırma ise Rehberlik ve Denetim Başkanlığı (RDB) biçimindedir. Teftiş kurulları özellikle soruşturma işlevleri önde olan, bu işlev nedeniyle kamu içinde yarı yargısal nitelikte görevler yapan birimler olarak gelişip konumlanmışlardır. Şimdi bu yapı tasfiye edilmeye çalışılmaktadır.

652 sayılı KHK yoluyla yapılan düzenleme ile TKB’yi oluşturan müfettişlik unvanı kaldırılmıştır. Kariyer meslek olan müfettişlikteki unvan sıradüzeni yerine geçmek üzere, “denetçi yardımcısı, denetçi, baş denetçi” unvanları getirilmiştir. Bu biçimiyle çok köklü ve kendine özgü süzülmüş bir kültür üzerine oturan müfettişlik sistemi,  gerek yıllar içinde oluşturduğu kurumsal kültür gerekse rol yapısı bakımından niteliksel bir dönüşüme tutulmuştur. Böylece, farklı denetsel roller içinde ‘soruşturmacılık’ ile özdeşleyen müfettişlik unvanı tarih olmaktadır.

Öte yandan, merkezi yapıda denetsel rollerin örgütlenmesi bağlamında bir başka düzenleme de yeni yapıdaki konumlamaya ilişkindir. Teftiş Kurulu Başkanlığı, bakanlığın kurumsal sıradüzeninde doğrudan bakana bağlı iken, bunun yerine kurulan Rehberlik ve Denetim Başkanlığı, müsteşar yardımcısına bağlanmıştır. Bu anlamda sıradüzendeki yeri, en tepede birinci sıraya bağlılıktan, daha alt düzeylere çekilmiştir (652 KHK/Md.17). Bugün her ne kadar fiili durumda yine bu birim doğrudan bakana bağlı kılınmışsa da bu bir bakan tasarrufudur. Gerçekte, KHK yoluyla hiyerarşik konum aşağıya çekilmiştir. Bakan tasarrufu, 652 sayılı KHK ile anlam kazanan hukuksal gerçeği ortadan kaldırmamaktadır.

Rehberlik ve Denetim Başkanlığı yalnızca bir ad değişimiyle sınırlı yapı değişimi değildir. Görev, konum ve işlev yönüyle de yapılan dönüşüm kendisini ortaya koymaktadır. Bir kez, öncelikle, Rehberlik ve Denetim Başkanlığının görev tanımı içinde ‘rehberlik’ işlevi bilinçli biçimde öne çıkarılmaktadır. Buradan hareketle teftiş sistemindeki düzenleme amacının (hiç değilse görünüşte) “düzeltici disiplin yerine önleyici disiplin anlayışını” etkili kılmak olduğu söylenebilir. Rehberlik ve Denetim Başkanlığı görevleri içinde soruşturma işlevinin varlığı yine sürmektedir, ancak, şimdi o geriye itilen bir görevdir.

Bu süreçte, 5984 sayılı yasayla değişik 3797 sayılı yasa gereği illerde kurulu eğitim müfettişliği sistemi de son bulmuştur. Oysa, eğitim müfettişliği, ilköğretim müfettişliği üzerine oturtulan kavramsal olarak son derece kuşatıcı ve durumu tanımlayıcı bir unvan özelliği taşımaktaydı. Şimdi ise, 652 sayılı KHK yoluyla, denetsel örgütlenmede eğitim müfettişliği yerine konulan, her ilde kurulan Eğitim Denetmenleri Başkanlığıdır. 

Bu başkanlığa eylemsel olarak yaşam veren ve anlam kazandıran kadrolar ise, “eğitim denetmen yardımcılığı” ile “eğitim denetmenliği” unvanlarıdır. Bu arada, eğitim denetmelerinin görev alanının ildeki her tür ve derecedeki eğitim kurumları ile il ve ilçe milli eğitim müdürlüklerinin rehberlik, araştırma ve denetim görevlerini kapsayacak biçimde genişletilmesi dikkat çekicidir. Burada yapılan görevsel genişletme, gerçekte denetsel yapıda  bir dönüşüme işarettir (652 KHK/Md.41). Nitekim, bunun sonunda kaçınılmaz olarak Rehberlik ve Denetim Başkanlığı taşra birimlerinde işlevsizleşecektir.

MEB merkez yapılanması içinde konuşlanan Rehberlik ve Denetim Başkanlığı ve illerde kurulan Eğitim Denetmenleri Başkanlığı birimleri kapsamındaki kadrolara ilişkin “denetçi” ve “denetmen” unvanları, iki yapı arasındaki farkı anlatmaya çalışan, ancak “çok yapay kalan” bir adlandırma olarak dikkat çekmektedir. Kamu kesiminde aynı konuda yapılan öteki düzenlemelerle birlikte düşünüldüğünde, sözcük anlamı aynı olan bu unvanlar arasında merkez ve taşra konumlamasına göre bir üstünlük (hiyerarşi) kurgusu yaratılmak istendiği açıktır. Sözcük anlamlarının içeriği dikkate alındığında yapılan adlandırma ve unvansal ayrıştırma yapay kalmaya mahkum görünmektedir. Başka bir anlatımla, bu unvanların içselleştirilmesinde sorun yaşanacağı kolayca öngörülebilir.

Öte yandan, merkezde konumlanan Rehberlik ve Denetim Başkanlığı ile her ilde oluşturulan Eğitim Denetmenleri Başkanlığına ilişkin görevler karşılaştırıldığında, Rehberlik ve Denetim Başkanlığı görevlerinin aynı zamanda Eğitim Denetmenleri Başkanlığı görev alanını da içerecek genişlikte olduğu ve görev girişikliği yarattığı da anlaşılmaktadır. Bu birimler arasında herhangi bir organik ilişki kurulmamış olması ise bir yaklaşım sorunu olarak değerlendirilmelidir.

Kuşku yok ki, Rehberlik ve Denetim Başkanlığının görevsel etkililik ve önceliklerini uygulamadaki durum ortaya çıkaracaktır. Bu noktada, soruşturma rolünün geriye itilmesi, anılan rolün yeniden etkili kılınmak istenmediği biçiminde yorumlanmalıdır. Çağdaş denetim olgusunda soruşturma değil, süreci geliştirmeyi temel alan, rehberliği öne çıkaran bir yaklaşımın izleri kısmen 652 sayılı KHK’da da gözlenmektedir. Ancak, bu durum soruşturmanın önemsiz olması anlamına gelmemelidir. Tersine, soruşturma, kamusal hizmetlerde saydamlığın ve hesap verilebilirliğin de bir parçasıdır. Burada sorun, soruşturma işlevinin nasıl ve ne yolla gerçekleştirileceğinin daha sağlıklı biçimde ortaya konulabilmesidir.

Bu arada, MEB’te denetsel yapılanmada birkaç yıl öncesinde oluşturulan üçlü saç ayağı yeni yapıda yine korunmaktadır. Bu yapı içindeki üçüncü birim,  Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu  gereği kurulan İç Denetim Birimi Başkanlığı’dır (5018 SK/Md.63). Bu birim, MEB bünyesinde yeterince gelişememiş olsa da ayrı kuruluş mevzuatı nedeniyle varlığını sürdürmektedir. Birim kısaca, stratejik plan üzerinden kurumsal/birimsel performans odaklı inceleme ve rehberlik görevleriyle donatılmıştır. Rehberlik ve Denetim Başkanlığının rehberlik görevi ile bu görev arasında belirgin bir örtüşme vardır.

Sonuç Üzerine Birkaç Söz

MEB’te denetsel yapılanma birbirinden bağımsız üç ayrı yapı üzerinden sürdürülmeye çalışılmakta, bu da bütünlük sorununu ortaya koymaktadır. Oysa, bir sistemde etkililiğin sağlanabilmesinin ön koşulu sistem içi tutarlılığın sağlanmasından geçmektedir. MEB’teki denetsel yapı bu tutarlılığı engellediği gibi, denetim bağlamındaki kurumsal enerjinin kullanımını da sınırlayıcı özellikler taşımaktadır. Buna göre, denetim sistemine yönelik dönüşümde süreç henüz tamamlanmış görünmemektedir.

Gelinen noktada, eğitim denetiminin gerek makro ölçekte sistem boyutu açısından, gerekse kurumlar/birimler ölçeğinde süreç geliştirme yönüyle organik bir yapı olarak ele alınması beklenmelidir. Bu durum, önümüzdeki dönemde yoğunlaşılması gereken temel sorun alanıdır. Kurumsal dönüşümler, ancak dönüşüme inanç sağlandığında başarılı olabilirler. Yapılan düzenleme, “düşünsel kabul alanı” yaratmadığı ve desteklenmediği sürece başarılı olamaz. Bu nedenle, şimdi denetim sisteminde anlayış değişimini güçlendirecek yapısal araçlara gereksinim vardır.

Bu araçlar içinde en etkili olanlar, katılımı öne çıkaran danışmacı politikalar kadar, denetim alanındaki insan gücünün daha nitelikli kılınmasını sağlayacak seçme ve yetiştirme süreçlerinin işe koşulmasını sağlamak olsa gerektir. 



[1] Feyzi Uluğ, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Işığında Kamu Denetim Sisteminde Yeniden Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, 37;2, Haziran 2004.

[2]“ Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının Genel Gerekçesi”, http://www.memurlar.net/haber/3101 (09.1.2012)

 

 



Yukarı Geri Ana Sayfa